本文摘编自《中国民营养老机构发展困境研究综述——基于纵向时间视角》，作者：蓝子俊。原文刊载于《西部学刊》2020年12月上半月刊（总第128期）。本文有删减改动，知识产权归原作者所有。全文约3000字。图片为编者配图，图文无关
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早期困境：2013年以前
1.行业端。
总体而言，养老行业缺乏有效共同体及统一的行业标准。
第一，民办养老机构长期受卫生、民政等部门等多重管理，没有专门的管理机构。
第二，民营养老机构大多模仿酒店或医院的运营方式进行运营管理，这种管理错配与服务错配显然无法满足老年人的真实需求，而统一的行业标准和运营管理规范在养老行业几乎不存在，不利于养老行业的整体发展。养老行业在服务、设施、收费、法律等标准和关系方面并未形成清晰规定，导致养老机构良莠不齐，十分混乱。行业共同体和行业标准在养老行业仍未建立。
2.企业端。
第一，资金投入有限。由于民营养老机构基本为个人或企业投资建设，缺乏政府或国有资产投入，故在资金投入方面存在较大缺口。由于养老行业投资大、回报周期较长，很少有企业和个人愿意投资。民间借贷虽也是替代方案之一，但民间借贷利率高、数量小的特点会给民营养老机构带来负债负担，无形当中给民营养老机构设立了高企的门槛。
融资难、成本高导致部分民营养老机构在无奈之下提升收费水平，这又将低收入老人拒之门外。民营企业或个人无法逾越投资门槛，行业投入严重不足，低收入老人无法获得合理、实惠的保障，长此以往即形成恶性循环。
第二，设施设备简陋，服务内容单一。由于前期资金投入不足，大多数民营养老机构都存在设施简陋，医疗康复设施匮乏的问题。尽管民营养老机构的更新效率有所提升，但设备设施简陋，服务档次偏低还是普遍存在的问题。我国养老机构存在“养、护、医、送”功能分离的现象，服务功能结构单一，无法满足老人亟需的康复护理和日益增长的精神文化需求。
第三，服务人员队伍基数少、基础差、门槛低。我国民营养老机构的发展缺乏坚实的人力资源基础，多数情况下，养老机构直接从劳务市场现招现用，实际服务人员与预期服务人员在专业背景与人员素质上差距较大。养老服务人员总体上素质偏低，专业化服务机构凤毛麟角。数量不足、结构不合理、经验不足是民营养老机构面临的主要服务问题。简而言之，与教育、卫生等已形成专业化人才培养路径的社会事业相比，我国养老行业对于专业化护理人员的培养还处于萌芽阶段。
第四，公办民办机构人群定位界定不清，民办机构服务定位缺乏层次。公办养老机构本应服务好“五保”和“三无”人群，但实际上多数公办养老机构因其政策优势，往往将服务范围覆盖至其他老人，挤占了民营机构的发展空间。与此同时，不少民营养老机构缺乏护理分级，老人入住时处于完全混乱状态。养老机构功能不全，缺乏分类管理，老年人自由选择养老机构的空间较小。民营养老机构服务项目少、种类少、内容单调，而定位混乱也最终阻碍养老机构发挥其本应有的效用。
3.政府端。
民营养老机构的发展与政府政策息息相关，尤其是在产业发展的初级阶段。
第一，政府政策落实不到位。地方政府对政策落实情况程度不一、政府制定政策存在滞后性是各地存在的主要问题，养老机构运营资金短缺、发展规模受限等主要问题难以第一时间通过政府政策得到缓解。
第二，政府政策效果不明显。政策覆盖面较窄以及政府资金量支持较少导致政府政策效用低。在基础建设方面，如水电费、土地使用、建筑等方面民营养老机构并未享受到额外优惠。鉴于养老机构是微利行业，政策优惠对养老机构的盈利水平而言起到至关重要的作用。
4.其他。
第一，老人支付能力不足。我国老人整体收入偏低，退休人员平均月工资不到3000元，而会将众多老人拒之门外。
第二，传统养老观点及社会舆论对机构养老构成冲击。我国传统观点如“养儿防老”等塑造了居家养老、社区养老的神圣地位，有的老人将去机构养老认为是家庭关系破裂、儿女不孝的结果，对机构养老模式构成重大冲击。
另外，有的媒体认为将老人被送入机构养老认为是有悖与传统道德的做法，让家庭成员有心理阴影，认为失去尊严，被社会和他人认为不孝。简而言之，除民营养老机构自身因素以外，仍有众多因素阻碍养老机构进一步发展。
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现阶段困境：2013年以后
1.行业端。
任何行业的健康有序发展离不开标准化建设。相较于2013年前，我国养老行业尽管经历了十几年的发展，但总体而言仍然缺乏统一的行业标准。调查发现，山东等地养老机构在标准化和行业规范方面仍存在较大不足。
某学者以分级护理为例论证养老行业缺乏行业标准，其一，体现在分级护理数量级别及其代表内涵不统一；其二，分级护理标准、服务内容及收费标准不同；其三，缺少统一、科学的分级护理规范条例及评价体系。
在此基础上，一些学者提出养老行业存在的另一大问题，即行业内缺乏有效的第三方监督评价体系，我国民营养老机构服务质量的监督和管理机制仍不健全。
2.企业端。
第一，资金投入与盈利水平。与十几年前相同，资金投入问题虽有所改善，但整体而言融资难、投资大、利润低、回收周期长等问题仍在制约着民营养老机构发展。除此之外，近几年有关民营养老机构商业模式与盈利困境也成为主要研究方向。
根据民政部2015年的公开数据，接近40%的民办养老机构处于常年亏损状态，能够盈利的机构占比不到9%。对安徽合肥33家养老机构的实际调研中总结到：接近75%的养老机构需要10年以上时间收回投资成本，近70%的养老机构处于亏损状态。在江苏南通的调研中发现在135家民办养老机构中只有3家全部收回初期投入资本，30%的机构为亏损，30%的机构为盈亏持平。在南京，50%的养老机构认为资金短缺为机构养老面临的最大挑战之一。
高昂的人力成本、管理运营费用以及租金成本是导致养老机构资金短缺的重要原因。
第二，服务人员队伍。服务人群与质量是2013年后被频繁讨论的民营养老机构困境之一。有学者认为专业化水平低、准入门槛低是我国养老行业服务体系的主要问题。全国目前只有不到2.3万具有执业资质的养老护理工作人员，占总护理人员不到7%。民营养老机构主要面临两大困境：经营性困境和政策性困境，而人才雇佣与培养是经营性困境的核心问题之一。总量不足，稳定性差、结构不合理，女性为主、人才层次不齐，专业知识储备不足，缺乏专业技能是我国养老服务人才方面的主要问题。
3.政府端。
相较于2013年以前，政府已成为近年来学者对民营养老机构困境来源研究的最核心主体，而政府面临的问题主要为以下两大方面：
第一，政策效果不明显。政府职能缺位是减缓民办养老机构发展的重要因素。当前我国养老行业的主要政策多为原则性和倡导性规定，法律效率低，无法有效规范养老服务行业发展。另外，现阶段政策奖补政策不健全，未将服务质量及社会满意度等纳入考虑；奖补资金利用不合理，对养老人才培养、服务产品研发等软件建设补助的支持少之又少。
第二，政策落实不到位。众多学者从宏观、微观角度给出了不同解释。配套政策“口惠而实不至”，许多政策即使能够对症下药，但仍存在未得到严格执行，不落实，不兑现的现象。由于不同主体设立的养老机构涉及的监管部门不同，造成不同性质养老机构在政策、监管方面存在巨大差异。
4.其他因素。
近年来，虽然老人对于机构养老的接纳度有所提升，但社会舆论仍然是阻碍民营养老机构迅速发展的一大原因。社会上仍有一部分人对养老机构存在偏见。另外，有些媒体对养老机构的负面报道，也在一定程度上影响了养老机构的发展和社会对养老机构的接受度。
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